Wystąpienia / 21.02.02 / Powrót do "Wystąpienia"

Legislacja w praktyce

Wystąpienie Marszałka Sejmu
na konferencji naukowej
"Legislacja w praktyce"


Szanowni Państwo
Spotykamy się dzisiaj w gronie inicjatorów i uczestników działalności legislacyjnej. W gronie reprezentatywnym, którego doświadczenia i oceny stanowić mogą dobry punkt wyjścia do podjęcia działań, mających na celu generalne uporządkowanie całego systemu stanowienia prawa.
Trzeba zacząć od oczywistej konstatacji, że stanowione w Polsce prawo powinno być dobre, ale zarazem należy przyznać, że wątpliwości co do jego jakości są nadal uzasadnione.
Co to znaczy - dobre prawo? Przede wszystkim - dobre to stabilne i pewne. Dobre, czyli takie, które kształtuje trwałe nawyki społeczne, a adresatom norm prawnych pozwala na długoterminowe planowanie działań. Wiadomo, że częste zmiany w systemie prawa osłabiają jego prestiż i podważają zaufanie do państwa. Każda ingerencja ustawodawcza w istniejący system prawa powinna więc być inicjatywą przemyślaną i starannie dopracowaną w warstwie legislacyjnej.
Świadomość krytycznych uwag odnoszących się do jakości tworzonego obecnie prawa zmusza przede wszystkim do wnikliwej analizy procesu jego tworzenia. Problem wydaje się być bardzo szeroki i z pewnością nie ogranicza się jedynie do zagadnień związanych z postępowaniem ustawodawczym na etapie sejmowym.
Pozwolę sobie w tym miejscu przytoczyć kilka danych statystycznych dotyczących przestrzegania standardów poprawnej legislacji w ubiegłej kadencji. Dane dotyczą w tym wypadku podstawowych informacji, umożliwiających odpowiednim służbom Kancelarii Sejmu kontrolę poprawności legislacyjnej projektu. Chodzi tu o uzasadnienie do projektu ustawy, które zawierać powinno informacje niezbędne dla prac legislacyjnych i uzgodnienia rozwiązań proponowanych w projekcie z obowiązującym systemem prawa.
Przyjrzyjmy się zatem, jakie wnioski wynikają z analizy projektów wnoszonych w III kadencji Sejmu. Znaczna ich część nie spełniła wymagań, jakie formułuje art. 31 Regulaminu Sejmu. I tak 21% projektów nie uwzględniało w uzasadnieniu rzeczywistego stanu w dziedzinie normowanej projektem, często też uzasadnienie projektów, w tym wypadku 16%, nie wskazywało różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym. Aż 36% projektów nie przedstawiało przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych, a z kolei 38% projektów pociągających za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego nie wskazywało w uzasadnieniu źródeł finansowania.
Zakładając, że poziom efektywności prac ustawodawczych w bardzo dużym stopniu zależy od jakości legislacyjnej wnoszonych inicjatyw, przytoczone liczby mówią same za siebie. Dla podmiotów uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej jest już dziś oczywiste, że wszystkie projekty aktów normatywnych, powinny odpowiadać wypracowanym na przestrzeni wielu lat zasadom techniki prawodawczej. Niestety do Sejmu wciąż trafiają projekty, których poziom legislacyjny w rażącym stopniu odbiega od standardów poprawnej legislacji. Nie uchylam się od konstatacji, że postępowanie w Sejmie ma istotny wpływ na kształt tworzonego prawa. Pamiętajmy jednak, że Sejm to reprezentacja polityczna, a to ma swoje konsekwencje. Koncepcja, aby Sejmowi powierzyć poprawianie kiepskich projektów ustaw, czyli faktycznie przemieścić do Wysokiej Izby tworzenie prawa - przekracza granice rozsądnego ryzyka.
Dlatego po pierwsze konieczny jest dobry projekt na wejściu, co pozostaje poza sferą oddziaływania organów Sejmu. Od momentu wszakże, gdy projekt wpłynie do Laski Marszałkowskiej, rola Marszałka i Prezydium Sejmu niepomiernie wzrasta. Rzecz w tym, aby nie zapominać o istniejących już instrumentach regulaminowych, a w razie potrzeby wprowadzać nowe. Korzystam więc z okazji, aby na forum tak wybitnych i słusznie zatroskanych stanem naszej legislacji prawników poinformować, że podejmuję takie działania i że jestem otwarty na nowe propozycje.
Przede wszystkim podjąłem decyzję, aby już na wstępie projekt poddawany był starannej ocenie sejmowych legislatorów i ekspertów. Projekty, których uzasadnienie nie zawiera wymaganych regulaminem informacji, w tym założeń podstawowych aktów wykonawczych (lub wręcz samych aktów) - są w tej kadencji odsyłane wnioskodawcy z prośbą o uzupełnienie. Eksperci dokonują także oceny legislacyjnej poprawności tekstu projektu. W przypadku poważniejszych zastrzeżeń projekt także zwracany jest wnioskodawcy z propozycją wprowadzenia zmian. Zmieniamy więc dotychczasową, liberalną praktykę.
Dopiero po przejściu tego toru przeszkód projekt jest dopuszczany do pierwszego czytania i zaczyna się proces legislacyjny. Aby usprawnić także ten etap, konieczna stała się nowelizacja regulaminu Sejmu, która właśnie weszła w życie.
Szanowni Państwo!
Doświadczenia poprzedniej i wcześniejszych kadencji, to znakomity materiał do przemyśleń, w zakresie przepisów, które dotyczą trybu legislacji. Podjęta z inicjatywy Prezydium Sejmu nowelizacja Regulaminu zawiera szereg zmian mających na celu usprawnienie procesu legislacyjnego. To również próba sprostania wyzwaniom związanym ze spodziewaną znaczną liczbą wnoszonych projektów, dotyczącą w szczególności strategii gospodarczej rządu pn. "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a także problematyki integracji europejskiej w tym implementacji prawa europejskiego.
Wprowadzane zmiany, służyć winny lepszej kontroli prawno-legislacyjnej rozpatrywanych projektów ustaw. Obejmują one regulacje dotyczące udziału Komisji Ustawodawczej w procesie legislacyjnym, a także wprowadzają nowe elementy postępowania na etapie drugiego i trzeciego czytania. Komisja Ustawodawcza działać będzie - to nowość -w zespołach z zadaniem obsłużenia tej części procesu legislacyjnego, która odbywa się w Sejmie. Zgłaszając ten projekt zmian chcieliśmy zaproponować taką formułę, która będąc skuteczna, nie byłaby jednocześnie nadmiernie biurokratyczna.
W szczególności nowe przepisy dotyczą udziału przedstawicieli Komisji Ustawodawczej w pracach komisji merytorycznych w przypadku, gdy projekt ustawy nie został do niej skierowany, a prezydium Komisji Ustawodawczej uznało takie uczestnictwo za celowe. Przedstawiciele Komisji Ustawodawczej zyskują prawo zgłaszania wniosków i propozycji poprawek w imieniu Komisji Ustawodawczej do rozpatrywanego projektu na wszystkich etapach procesu legislacyjnego. W praktyce propozycje poprawek, zgłoszone przez przedstawicieli Komisji Ustawodawczej i nawet odrzucone przez komisję merytoryczną, muszą być zamieszczane w sprawozdaniu i w konsekwencji głosowane przez całą Izbę. W ten sposób służby legislacyjne Sejmu będą mogły zwiększyć swą aktywność i wpływ na przebieg procesu legislacyjnego. Przedstawiciele Komisji Ustawodawczej będą wykorzystywać i przenosić ich uwagi w trakcie posiedzeń komisji merytorycznych, stanowiąc także swego rodzaju tarczę ochronną dla legislatorów sejmowych. W poprzedniej kadencji przy braku Komisji Ustawodawczej, legislatorzy obawiali się zgłaszać uwagi i zastrzeżenia, zwłaszcza w przypadkach "gorących" politycznie ustaw. Dochodziło nawet do tak kuriozalnych przypadków, jak żądanie przewodniczącego komisji, aby zwolnić legislatora, za to, że "uporczywie przeszkadzał swoimi uwagami w pracy komisji".
Nowym rozwiązaniem jest też możliwość ponownego całościowego rozpatrzenia projektu przez komisję merytoryczną po drugim czytaniu z prawem przedstawienia poprawionego sprawozdania. Tego do tej pory nie było. Służyć ma to przeciwdziałaniu powstawania błędów merytorycznych i legislacyjnych w wyniku poprawek zgłaszanych w czasie debaty, jakże często bardzo emocjonalnej na tym etapie prac. Jest to zmiana nowatorska, która pozwoli wyeliminować dostrzeżone niespójności.
Do usprawnienia prac Sejmu przyczyni się również rozwiązanie zakładające, że w przypadku przedstawienia przez komisję w sprawozdaniu wniosku o odrzucenie projektu, w sprawozdaniu nie zamieszcza się wniosków mniejszości. Dzięki temu nie doprowadzamy do sytuacji, w których projekt ustawy chociaż rekomendowany przez komisje do odrzucenia lecz z jakichś względów przyjmowany przez Sejm, trafia bez poprawek i właściwie bez rozpatrzenia do Senatu.
Równie istotna zmiana pojawia się na etapie trzeciego czytania, doprecyzowująca istniejącą dotychczas procedurę. Dotyczy ona możliwości ponownego skierowania przez Marszałka Sejmu nawet w trakcie trzeciego czytania projektu do komisji merytorycznej lub Komisji Ustawodawczej w celu przygotowania opinii, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzą sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepisami.
Szanowni Państwo!
Mam świadomość, że nawet najdoskonalej skonstruowane procedury nie są w stanie zagwarantować poprawności legislacyjnej tworzonego prawa. Regulamin Sejmu, jeżeli nawet liczyłby setki artykułów, a nie jest to przecież mały akt prawny - ma około 150 artykułów - nie obejmie niestety wszystkich przypadków i nie rozwieje wszystkich naszych wątpliwości.
Dla dobrej legislacji potrzebne jest także to coś, czego brak młodym demokracjom, a o czym tak celnie napisał Pan Profesor Andrzej Bierć w swoim referacie. Pozwolę sobie zacytować:
"Należy więc wyraźnie podkreślić, że nawet najlepsza regulacja prawna procedury legislacyjnej pod względem wymogów racjonalności nie przyniesie pożądanych efektów w zakresie poprawy jakości prawa, jeśli uczestnicy dyskursu prawodawczego nie będą przestrzegać podstawowych zasad uczciwego dyskursu. Np. zasady etyki dyskursu wymagają, aby nie nadużywać reguł procedury do celów niezgodnych z celami tej procedury, uczciwie prezentować swoje racje, wyrażając zarazem gotowość do uznania racji innych uczestników, a także gotowość - do akceptacji konsekwencji wynikających z praw logiki".
Tylko tyle i aż tyle.
Mam nadzieję, że powoli zaczniemy wychodzić z okresu największej polityzacji prawa, niechęci do wysłuchiwania cudzych racji, tzw. złośliwości legislacyjnej itp. Dużo zależy tu od dojrzałości poszczególnych partii politycznych i cywilizowania się stosunków między nimi. Trzeba o tym mówić i pisać, trzeba się tego domagać. Pytanie czy to wystarczy?
Kilka lat temu obowiązywał przepis, że o wygaśnięciu mandatu posła (także zmarłego) decydował Sejm w głosowaniu. Nie zdarzyło się, aby w którymkolwiek głosowaniu wszyscy byli "za". Mimo próśb, apeli i odwoływania się do logiki, zawsze ktoś był przeciw albo wstrzymywał się od głosu. Pomyślałem sobie wtedy, że moment, w którym 100% głosujących uzna, że zmarły rzeczywiście nie żyje - będzie stanowił ważny etap w rozwoju naszego parlamentaryzmu. Pewnie już się nie przekonam, bo na wszelki wypadek zmieniliśmy ten przepis i dziś wygaśnięcie mandatu stwierdza Marszałek.
Trzeba więc systematycznie tworzyć i wdrażać takie reguły tworzenia prawa, aby możliwości jego psucia ograniczać. Na miarę naszych możliwości czynimy to także w Sejmie.
Dziękuję Profesorowi Zollowi, autorom referatów i wszystkim uczestnikom dzisiejszej konferencji za wkład w to zbożne dzieło. Życzę Państwu, aby Wasze przemyślenia i propozycje znalazły zastosowanie w praktyce.


Źródło: Brak

Powrót do "Wystąpienia" / Do góry