Warszawa - Pałac Prezydencki; Głos w dyskusji podczas konferencji "Czy Polska jest państwem prawa"Szanowni Państwo!
Oczywiście na tego rodzaju konferencji, jak ta i przy takim temacie, jak ten nie może zabraknąć głosu marszałka Sejmu, bo Sejm to miejsce, w którym prawo jest uchwalane. Wprawdzie nie wszystkie prawa, które pojawiają się w Rzeczypospolitej, przechodzą przez procedurę w Sejmie, bo jak wiadomo akty wykonawcze uchwalane są i przyjmowane gdzie indziej, a tysiące pozycji w dziennikach ustaw, o których mówił pan profesor Zoll, to są właśnie przede wszystkim akty wykonawcze. Ustawy stanowią tam tylko około 3%, ale od ustaw się oczywiście zaczyna i one determinują zarówno dalsze działania, jak i określają stosunek obywateli do jednego z podstawowych zapisów konstytucji, który mówi, że Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Jest to temat niezwykle pojemny i niejednokrotnie był już poruszany w dyskusjach. W naszej obecnej sytuacji jest on w pewnym sensie tematem bardzo wdzięcznym, ponieważ można przedstawić wiele bardzo ciekawych myśli i diagnoz, można także proponować bardzo wiele różnych interesujących rozwiązań. Rzecz w tym, żeby spróbować skupić się z jednej strony na sensownej diagnozie, a nie tylko opisie rzeczywistości - trudno tu w ogóle podejmować jakąkolwiek polemikę z tym opisem. Natomiast z drugiej - poza diagnozą trzeba by jednak chwilę się zastanowić nad przyczynami tego stanu rzeczy. Liczba problemów, wad, mankamentów, sprzeczności w funkcjonowaniu organów państwa nie może przecież wynikać z tego, że Polacy, którzy działają w tym obszarze, są jakimś wyjątkowo niezdolnym narodem, który nie potrafi uregulować tych spraw. To musi wynikać także, a raczej głównie z pewnych czynników obiektywnych. Obiektywne nie znaczy jednak wiecznie nam panujące. To znaczy tylko tyle, że trzeba poszukać stosownych remediów, żeby te czynniki ograniczać.
Odpowiedź na pytanie, czy Polska jest państwem prawa musi tę dyskusję poszerzać na kwestie konstytucyjne, pracy aparatu sprawiedliwości i dostępu obywateli do sądu. Ja te podwórka wchodził nie będę, natomiast zatrzymam się nad kwestią sposobu stanowienia prawy, jakości prawa na poziomie ustaw. Nie mogę jednak ograniczyć się wyłącznie do parlamentu, czy Sejmu przede wszystkim - za Senat nie chcę się wypowiadać, ponieważ trzeba pamiętać o tym, iż miejscem, w którym powstają ustawy, jest przede wszystkim rząd. Sejm działa w pewnej bliskiej symbiozie z rządem. My, oczywiście, sprawujemy funkcję kontrolną zgodnie z konstytucją, ale trudno sobie wyobrazić, że Sejm sam uchwala prawo. Chcę zresztą powiedzieć, że - wbrew niektórym poglądom, z którymi ostatnio miałem okazję się zapoznać - liczba projektów poselskich, które w tej kadencji weszły do procesu legislacyjnego jest zdecydowanie mniejsza niż w poprzednich kadencjach. W poprzedniej kadencji było to mniej więcej pół na pół, w tej kadencji jest już tylko jedna czwarta projektów poselskich. Więc problemy, z którymi się borykamy, nie wynikają z tego, iż jest multum projektów poselskich, które są źle przygotowane i wobec tego należy tę działalność ograniczyć.
Te problemy biorą się, moim zdaniem, z dwóch podstawowych przyczyn. Pierwsza to jest liczba projektów, które wpływają do laski marszałkowskiej. Są granice wydolności i możliwości opracowania każdego projektu we właściwy sposób. Jeszcze kilka lat temu przeciętna liczba ustaw przyjmowana w ciągu roku przez Sejm wynosiła około 100-115. W zeszłym roku przyjęliśmy ich 250. Nawet jeżeli 10-15% spośród nich było niepotrzebnych, to i tak ta liczba musiała być większa niż w ubiegłych latach w związku z dostosowywaniem polskiego prawa do prawa Unii Europejskiej oraz procesami restrukturyzacji i wyprowadzania kraju ze stagnacji gospodarczej, co wymagało daleko idących zmian legislacyjnych. To jest obiektywny fakt, który spowodował przeciążenie aparatu legislacyjnego - zarówno urzędników sejmowych, jak i posłów, ale to nie będzie trwało wiecznie. Mam nadzieję i wszystko na to wskazuje, że ta liczba ustaw zmaleje. Druga przyczyna ciągnie się od lat. Jest to niestabilność naszej sceny politycznej. Stabilność polityczna polegająca na tym, że rządy sprawowane są przez dłuższy czas przez te same opcje, czego jesteśmy świadkami w innych krajach, ma wielką wartość. Zmiany co cztery lata muszą wywołać skutki w prawodawstwie. W Polsce ta niestabilność polega także na tym, że inny układ rządzący, inny układ polityczny rozpoczyna kadencję, a inny ją kończy, czyli mamy do czynienia z rozpadaniem się koalicji, zmianami partnerów, utratą przez rząd większości. Dzieje się tak w każdej kadencji i ma ogromnie negatywny wpływ na legislację, nawet jeśli rząd bardzo dobrze opracowuje projekty ustaw - a tak nie jest, o czym za chwilę. W momencie, gdy pojawiają się w procesie legislacyjnym różnego rodzaju zmiany, poprawki, które nie odpowiadają rządowi i rozbijają spójność ustawy, rząd powinien mieć instrument do skutecznego odrzucenia tego rodzaju propozycji. W sytuacji, kiedy większość jest chwiejna lub jej nie ma, nie jest to możliwe i w efekcie przemykają różnego rodzaju zmiany, które prowadzą do wewnętrznych sprzeczności w ustawie, czy też przyjęcia po prostu błędnych rozwiązań.
Oba omówione wyżej czynniki są obiektywne. Ten pierwszy ma szansę ulec w najbliższym czasie, czyli po wejściu Polski do Unii Europejskiej ograniczeniu. Proces ustawodawczy będzie inaczej przebiegał, myślę, że już tyle ustaw przez nasz Sejm nie będzie przechodziło, można więc będzie tę pracę bardziej racjonalnie zorganizować. Drugi czynnik, związany z niestabilnością polityczną, jest wielką niewiadomą. Chyba nikt dzisiaj nie odpowie na pytanie, jak będzie wyglądała sytuacja na naszej scenie politycznej za dwa lata, czy też po następnych wyborach. Są przesłanki wskazujące na to, że pewne nurty polityczne się kształtują i stabilizują, ale są też takie, które temu przeczą. Obawiam się więc, że ten problem będzie jeszcze przez pewien czas istniał. Jeśli tak, to pojawia się pytanie, co można zrobić, bo przecież, niezależnie od obiektywnych przyczyn mankamentów w stanowieniu prawa, nie możemy opuszczać rąk. Trzeba podejmować wszystkie możliwe działania, ze świadomością jednak, że nie ma panaceum, nie ma jednego rozwiązania, które sprawy załatwi. Wysuwane są tu różne propozycje, w tym również skrajne - przypuszczam, że po to, ażeby ożywić dyskusję. Jest na przykład propozycja, żeby posłowie w ogóle nie uchwalali ustaw. Mieliby to robić prawnicy zgromadzeni w radzie legislacyjnej, która byłaby wyłączona ze struktur rządowych i sejmowych, byłaby taką państwową radą legislacyjną. Oczywiście, od razu zwrócono uwagę, że nazwa nie jest dobra, bo skrót się źle kojarzy, ale można by to nazwać krajową radą legislacyjną, czy inaczej. W ten sposób rzekomo byśmy się uwolnili od tych problemów. Ja rozumiem myśl w tym zawartą, ale nie sądzę, żeby to był dobry pomysł. Po mnie wystąpi pan marszałek Wojciechowski i będzie na pewno ten projekt zachwalał. Ja jednak uważam, że nie powinno się mnożyć bytów ponad potrzebę. Uważam po prostu, że byty już istniejące nie są właściwie wykorzystywane.
Chcę powiedzieć, jakie działania zostały do tej pory podjęte - mają one jednak charakter obronny, wynikają z sytuacji oraz jakie - już o charakterze bardziej ofensywnym, powinny zostać podjęte. Zacznę od tych drugich. Jeśli przyjąć zasadę, że posłowie powinni jak najmniej majstrować przy ustawach, z czym się zgadzam - pod warunkiem oczywiście, że projekt, który wpłynie do Sejmu, jest dobry - to nie można mieć do nich zbyt daleko idących pretensji, że nie poprawiają wszystkich kiepskich ustaw, które przychodzą do Sejmu. Na coś się trzeba zdecydować: albo nie powinni majstrować, albo powinni. Otóż, jeśli nie powinni, to z tego jasno wynika, iż najpierw trzeba zwrócić uwagę na sam początek procesu legislacyjnego, a więc na powstawanie ustawy w rządzie. Proszę tego nie rozumieć jako spychania gdzieś odpowiedzialności, bo jak powiedziałem - Sejm żyje w symbiozie z rządem. Jeśli jednak z rządu będą wychodziły kiepskie, niekompletne, niepełne projekty ustaw, to Sejm ich nie "wyprostuje". Może oczywiście czasami coś poprawić, ale może też i zepsuć, bo Sejm to jest ciało polityczne, zróżnicowane i różne emocje, różne trendy biorą w nim górę.
Doświadczenie, które osobiście posiadam - także z pracy w rządzie, ale jako marszałek Sejmu poprzez kontakty z rządem dostrzegam to może wyraźniej niż inni - podpowiada mi, że zacząć by trzeba od przypomnienia i stosowania pewnych reguł zupełnie podstawowych. Po pierwsze, mamy dzisiaj problem z planem legislacyjnym rządu, zresztą nie tylko tego rządu, żeby sprawa była jasna. Ja nie mówię tylko o tym rządzie, lecz o pewnym zjawisku, które nam się utrwaliło przez całe lata. Plan legislacyjny to jest podstawa, coś, od czego trzeba zacząć i co musi być nie tylko przedyskutowane w rządzie, ale także podane do wiadomości publicznej i stać się przedmiotem debaty publicznej, w tym także w Sejmie. Posłowie w tym momencie dowiadują się, co rząd chce zrobić. Punkt drugi, to przejście na system, który w bardziej doświadczonych demokracjach już istnieje i z powodzeniem jest stosowany. Myślę, że brytyjskie doświadczenia są tutaj bardzo cenne. Mianowicie, w przypadku ustaw, które nie muszę być przyjęte natychmiast, proces ich opracowywania trzeba jak najbardziej uspołecznić. Niestety, Polska jest w takiej sytuacji, że bardzo wiele ustaw musi przyjmować w bardzo krótkim czasie, ale i są i takie - równie ważne, których opracowanie może trwać dłużej. Otóż, w tych przypadkach powinny się najpierw pojawiać zielone księgi, które upowszechniły się właśnie w Wielkiej Brytanii, czyli zacząć trzeba od przedstawienia problemu i poddania go pod dyskusję społeczną. Potem - biała księga, gdzie są już pewne propozycje rozwiązań, choć jeszcze nie gotowa ustawa i na koniec dopiero ustawa. Ten tryb postępowania sprawia, że ustawa jest lepiej przygotowana i budzi potem mniej kontrowersji w parlamencie, który dokonuje wyboru między pewnymi opcjami, czy pewnymi koncepcjami. Warunkiem jest jednak zlecenie napisania ustawy prawnikom, ale - podkreślam - nie widzę tu potrzeby tworzenia odrębnej rady legislacyjnej. Uważam, że wystarczyłoby gdyby Rządowe Centrum Legislacyjne, które przecież w tym celu utworzono, wzmocniono prawnikami - rzeczywiście lepiej opłaconymi niż to ma miejsce do tej pory. To wszystkie elementy spowodowałyby, że jakość prawa byłaby znacznie lepsza.
Pytanie teraz, jak to wyegzekwować. Wiadomo, że ministrowie dość zazdrośnie strzegą swoich prerogatyw i chcieliby sami opracowywać ustawy, ich służby prawne są jednak słabe i - przy obecnych płacach w administracji - będą słabe. Dobrych prawników można skoncentrować tylko w rządowym centrum legislacyjnym.
Otóż, tu by się przydała ustawa o stanowieniu prawa i wydaje mi się, że nasze autorytety prawne, także osoby, które tutaj dzisiaj zabierały głos lub siedzą na sali, mogłyby w tym względzie dopomóc przygotowując taki projekt. My musimy być czasami zasilani z zewnątrz pewnymi pomysłami, projektami po to, żeby się politycy musieli się do tego ustosunkować - mogą odrzucić, ale wtedy muszą mieć inną koncepcję. A więc tu widzę przede wszystkim punkt, od którego trzeba zacząć naprawę sytuacji.
Co do tej pory zrobiono w Sejmie? Dużo. Nie mnie o tym sądzić, ale ja wiem, ile trzeba było wdrożyć różnych rozwiązań, żeby przy takim natłoku legislacyjnym nie doprowadzić w ogóle do katastrofy. Jakość tego, co wychodzi, jest oczywiście mierna, ale ja sobie mogę tylko wyobrazić, co by było gdybyśmy - mówię o całym Prezydium Sejmu - nie podejmowali przeciwdziałań. W tej kadencji rygorystycznie stosujemy zasadę dołączania do projektów ustaw aktów wykonawczych, co przedtem było dość liberalnie traktowane, odsyłamy projekty, które nie spełniają tego warunku. Projekty muszą być zgodne z regulaminem, muszą mieć uzasadnienie, spełniające wymogi regulaminowe. Projekty niezgodne z regulaminem Sejmu odsyłamy wnioskodawcom. Nie nadajemy biegu projektom, które nie zyskają pozytywnej opinii Komisji Ustawodawczej - komisja się w tej sprawie już wielokrotnie wypowiadała. Projekty, do których są istotne zastrzeżenia konstytucyjne, cofamy do komisji po drugim czytaniu. Tego wszystkie wcześniej nie było. Działania te uchroniły nas przed wieloma wpadkami, choć oczywiście nie wszystko się udało w ten sposób załatwić. W ciągu dwóch lat około sto projektów zostało cofniętych, skierowanych z powrotem do wnioskodawców. Zdecydowana większość z nich już nie wróciła, ponieważ wnioskodawca nie był w stanie tak poprawić projektu, żeby on mógł przejść proces legislacyjny. Nie jest to proste, proszę państwa, dlatego że Sejm jest tyglem politycznym i oczywiście każda czy prawie każda decyzja tego typu jest traktowana jako decyzja polityczna, jako chęć utrącenia znakomitego pomysłu, który grupa posłów zgłosiła.
Mogą być i będą podejmowane dalsze działania, np. zwiększenie odpowiedzialności posłów za zgłaszane poprawki. Są propozycje, żeby takie poprawki mogła zgłaszać grupa posłów, a nie - każdy poseł. Próbujemy to na razie stopniowo wprowadzać, być może zbiorowym wysiłkiem uda mam się to przeforsować. Problem polega na tym, że ze zmianą regulaminu Sejmu jest trochę tak, jak ze zmianą konstytucji - jak się zgłosi pierwszą propozycję zmiany, to mamy zaraz 50 innych, bardzo niebezpiecznych. W przypadku konstytucji nie ma problemu, 2/3 głosów pozwoli odrzucić każdą złą propozycję, ale w przypadku regulaminu to już nie jest takie proste i trzeba mieć tutaj wyraźne poparcie większości w tej sprawie. Podkreślam jednak, że trzeba zacząć od głowy, czyli od tego miejsca, gdzie ustawy powstają.
Jest jeszcze jeden element - można nazwać to usprawiedliwieniem. Są to jednak dylematy, z którymi boryka się każdy, kto podejmuje decyzje, my też. Przykład ostatniej ustawy zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny - o Narodowym Funduszu Zdrowia. Pomijam, że świadomość prawna społeczeństwa, także kształtowana przez media, nie ułatwia życia, ale trzeba się z tym pogodzić. Mianowicie stawia się tezę, że jeśli Trybunał zakwestionował ustawę to wszyscy, którzy ją opracowywali, uchwalali i podpisywali powinni trafić przed Trybunał Stanu, bo przecież Trybunał Konstytucyjny ją zakwestionował. Oczywiście, jest często tak, że pewne kwestie muszą być rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny. Choćby ustawa, o której wspomniał pan profesor Zoll, o rekompensatach dla Zabużan. Istotnie budzi ona wątpliwości konstytucyjne, ale można było co najwyżej jej nie uchwalić. Nie ma rady - pewne ustawy muszą być uchwalone ze świadomością, że wywołają ostry spór konstytucyjny i Trybunał musi się wypowiedzieć, by sprawę przeciąć. W przypadku ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia staliśmy przed problemem: Poprzedni system wyczerpywał już swoje możliwości i próba jego kontynuacji groziła poważnymi, negatywnymi konsekwencjami. Nowy system był obciążony wadami, widocznymi w procesie legislacyjnym - ustawa została późno złożona, dawała jednak minimalne możliwości naprawienia stanu rzeczy. I dylemat był następujący: albo ją zatrzymać i powiedzieć: nie, to musi być absolutnie czyste legislacyjne - biorąc na siebie odpowiedzialność, za to co się zdarzy w całej służbie zdrowia - albo też przyjąć stanowisko rządu, że jest to w takiej sytuacji mniejsze zło. Zatem z takimi dylematami także się spotykamy, ale ich źródłem jest często to, że proces legislacyjny w rządzie przebiega nie tak, jak należy i Sejm zbyt późno dostaje projekty ustaw. Gdyby było więcej czasu, można by spokojnie do tych spraw podejść.
I wreszcie ostatnia kwestia, która nie wiąże się z ustawodawstwem, natomiast dotyczy wiarygodności zespołu poselskiego. Możemy mieć bardzo dobre procedury, wszystkie będzie przebiegało prawidłowo, ale opinia publiczna o stanowieniu prawa i tak będzie negatywna, ponieważ jest negatywna opinia o posłach. Pani profesor Kolarska-Bobińska przytoczyła dane rzeczywiście niezwykle przykre. Podejrzenia o korupcję, o kolesiostwo - w znacznym stopniu uzasadnione - choć dotyczą pewnej tylko grupy osób, to jednak rzutują na całość. Pytanie: jak z tego wyjść? Czy jest jakaś siła zewnętrzna, która to może zrobić? Moim zdaniem, nie. Niestety, z tym się muszą uporać sami politycy. Nie da się nic poza nimi zrobić, bo to oni ustanawiają prawo, a więc każda metoda prawna, która miałaby uleczyć ten stan, musi "przejść" przez polityków. Oni muszą, tak czy owak, to prawo uchwalić, muszą do tego dojrzeć. Czy to jest możliwe? Wydaje mi się - taki bardzo delikatny optymizm chciałbym zaprezentować - że nasza klasa polityczna przypomina trochę człowieka, który był chory, ta choroba się w nim rozwijała przez lata, ale on sam i wszyscy wokół ją ukrywali, mało o tym mówiono, a w związku z tym nie bardzo leczono, bo po co? Może jakoś będzie. Dzisiaj jest moment, w którym mówi się o tym, rozpoznano chorobę, a zatem jest możliwość leczenia. Chory jest przytomny, może mówić, słyszy i może podjąć walkę z chorobą, pojawiły się bowiem przeciwciała. W dużym stopniu stało się to dzięki mediom, które nas polityków denerwują, bo niejednokrotnie przekraczają granice wolności słowa, ale jednocześnie, gdyby nie to, to podejrzewam, że skończylibyśmy tak, jak Włosi w swoim czasie.
Więc jest szansa, ale dobrze byłoby, żeby te "przeciwciała" trochę podtrzymać z zewnątrz. Poza naszym działaniem, poza działaniem wszystkich tych polityków, którzy poczuwają się do odpowiedzialności, sprawujących funkcję w parlamencie i poza parlamentem, potrzebne jest wsparcie ze strony różnego rodzaju autorytetów. Powinny one podrzucać pewne propozycje, a nawet atakować, stawiać polityków w trudnych sytuacjach, zmuszać ich do wypowiadania się na ten temat. To samo dotyczy organizacji pozarządowych, które mogą być tutaj jeszcze bardziej aktywne niż są do tej pory. Wtedy, wydaje mi się, damy sobie radę z tym problemem. I będzie to wielki sukces polityków i wszystkich tych, którym na sercu leży urzeczywistnienie zasady, że Rzeczpospolita jest państwem prawa. Dziękuję.
Źródło: www.borowski.plPowrót do "Wystąpienia" /
Do góry 
